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縣委書記“高配”:拔高一把手行政級別對縣域發展有效嗎? ...

2013-4-12| 發布者: 泰州網| 查看: 5561

摘要: 縣委書記高配是為了促進縣域經濟的發展,克服市管縣的弊端,朝著省管縣方向而進行的小制度調適。這種調適在浙江等省份是在普遍財政激勵的基礎上,對核心領導的特殊政治激勵。它通過強化現有的書記制政體來克服不同意 ...

縣委書記“高配”是為了促進縣域經濟的發展,克服“市管縣”的弊端,朝著“省管縣”方向而進行的小制度調適。這種調適在浙江等省份是在普遍財政激勵的基礎上,對核心領導的特殊政治激勵。它通過強化現有的書記制政體來克服不同意見的阻礙,實現超常規的經濟發展。政治發展也是一件超常規的作業,而且財政激勵基本不起作用,因此“高配”這種政治激勵仍然不失為一種有效辦法。“高配”的有效性來源于一定程度的稀缺性,要想取得獎勵改革的成效,不宜將“高配”做法普遍化。

為了調動地方和基層發展的積極性,組織部門近年來采取了地方一把手“調配”的辦法,譬如說,省級地方一把手由副總理級官員擔任,廳級地方一把手由副省(部)級官員擔任,處級地方一把手由副廳級官員擔任,科級地方一把手由副縣(處)級官員擔任。于是,全國各地出現了大大小小的政治明星,其中,“高配”的縣委書記引發了較多的關注。一方面是因為縣域成為當前改革與發展的焦點,另一方面是因為這些調配的縣委書記數量多,前途好,而且敢想敢干。還有一個原因可能是因為李源潮在江蘇主政期間,就將一批縣(市)書記高配成副廳級,譬如說邳州市、新沂市、灌云縣、漣水縣、沭陽縣等。近年來,各地紛紛效仿這種做法。

在地方行政級別不變的情況下,拔高一把手的行政級別,改變地方的權力結構和治理過程,這是對正式制度的一種沖擊。通過非正式方式(小制度)改變正式制度(大制度)的運行,是各國治理實踐中常見的現象,通常是為了應對非常規的問題,并產生非常規的效果。這種改變有時是對正式制度的補充,有時是對正式制度的侵蝕,甚至替代。其效果的好壞需要根據短期和長期的治理目標,結合當時、當地的具體情況,加以評估。

縣域經濟發展與縱向體制矛盾:“高配”的背景

中國縱向治理體制比較固定的是中央、省、縣三級,在中央與省之間、省與縣之間常常有不那么固定的體制,有時是一級政府,有時是派出機構。中國的地級行政區始于東漢,它不如縣制那樣穩定,有時虛有時實。新中國成立之后,在省與縣之間建立了地級派出機構,雖沒有憲法地位,卻是實際上的一級政府。新中國成立初期,也實行過市管縣體制,其出發點是保證城市生存,尤其是保證大城市的蔬菜、副食品供應。到1958年底,幾乎所有的直轄市、省會、大城市都實行了市管縣體制。1959年,全國人大常委會通過了《關于直轄市和較大的市可以領導縣、自治縣的決定》,指出實行市管縣體制是“為了適應我國社會主義建設事業的迅速發展,特別是去年以來工農業生產的大躍進和農村人民公社化,密切城市和農村的結合,促進工農業的相互支援,便于勞動力的調配”。60年代初經濟困難時期,市領導縣體制進入低潮。1965年底僅剩25個市領導78個縣、1個自治縣。70年代后,市領導縣體制又逐漸復蘇。至1981年底,共有57個市領導147個縣、自治縣。

改革開放后,市管縣體制得到了推廣,1982年,中共中央向全國發出了改革地區體制、實行市管縣體制的指示。到1994年底,除海南省外,大陸各省自治區、直轄市都試行了市管縣體制,共有196個市領導或代管783個縣(自治縣、旗、特區),代管240個縣級市。這次改革的出發點是促進經濟發展,發揮中心城市的作用,通過城市帶動鄉村,實現城鄉一體化發展。撤地建市的結果就讓省與縣之間有了具有憲法地位的一級政府。

然而,市管縣體制并沒有達到預期的目的,除少數大城市外,很多城市不具備對周邊地區形成經濟上的帶動功能,沒有發揮促進區域經濟一體化發展的作用。而且,很多市管縣體制形成了與反向吸納功能,為了城市的生存與發展,過多地汲取了縣里農村的資源,而城市的發展成果又沒有有效地流向農村。發展程度較差的城市常常只顧自己的發展,從下面“抽血”來發展市區經濟,無法扶持縣域經濟,使得區域經濟發展失衡。有的市縣產生了嚴重的利益互爭的情況,總體上縣處于比較弱勢的地位。

其實,市管縣體制也符合某種非均衡發展的規律。經濟比較貧困的時期,通常是將資源集中到一個相對有利的地區,實現規模效益,如果資源在縣或市的集中沒有效率上的差別時,市管縣體制就存在問題,一是在市集中人為地多了一級行政成本,二是經濟越發達,縣一級資源利用效率就會越高,縣就越有與市脫鉤的積極性。

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